Sa raison d’être, se trouver déployée en dehors des frontières nationales
Le 18 mai 1978, le député François Mitterrand faisait remarquer qu’« il eût été normal que le gouvernement, avant de décider une opération militaire qui ne nous semble pas conforme aux accords de coopération, saisisse l'Assemblée nationale ». Vingt jours après, le même se félicitait que des vies humaines aient été sauvées par la rapidité de l’intervention malgré l’absence du moindre accord de coopération technique ou d'assistance technique militaire liant la France au Zaïre, ancienne dénomination de la République démocratique du Congo.
Contrairement à une grande majorité des démocraties occidentales, le pouvoir exécutif a toute latitude pour déployer les forces armées hors des frontières pour des opérations militaires sans l’autorisation préalable des chambres parlementaires. Facilitée par le suivi permanent de la situation sécuritaire et l’appréciation pertinente des équilibres géopolitiques, cette exception française permet de déclencher sans délai des opérations extérieures grâce aux institutions régaliennes confiant au Président et à son Gouvernement des pouvoirs qui perdurent depuis 1958.
Selon Montesquieu, « tout homme qui a le pouvoir est poussé à en abuser ». Si la Constitution de 1791 accordait au roi les fonctions de « chef suprême de l'armée de terre et de l'armée navale » et concédait à celui-ci la possibilité de « soutenir un allié » ou de « conserver un droit par la force », il était tenu de le notifier au Corps législatif et d’en faire connaître les motifs. Plus sibyllines, les Constitutions et lois constitutionnelles successives se limitaient à noter que le Président de la République disposait de la force armée.
Le 15 janvier 1959, Michel Debré se présente devant l’Assemblée nationale pour obtenir l’investiture de son Gouvernement. S’il concède au Parlement la prééminence dans la discussion et le vote des lois et du budget, il souligne l’importance accordée à l’autorité du Président de la République. N’hésitant pas à souligner la fragilité du régime démocratique « aux périodes menaçantes », il conforte ainsi les prérogatives accordées par la Constitution au Président, chef des armées et président du conseil de défense et de sécurité nationale.
Alors que les opérations extérieures constituaient l'une des principales missions des forces armées, dont le coût n'avait cessé d'augmenter, le projet de loi constitutionnelle de 2008 de modernisation des institutions de la Vème République a été mis à profit, selon l’exposé des motifs, pour « limiter les prérogatives de l’exécutif » tout en « renforçant les pouvoirs du Parlement ». Les trois nouveaux alinéas complétant l’article 35 de la Constitution, inspirés de la Constitution de 1791, ont surtout permis de légitimer ces opérations sans jamais les remettre en cause.
Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié en juin 2008 qualifiait la fonction intervention de « mode d'action essentiel des forces armées ». La loi relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 confirma cette importance en précisant que cette fonction vise à agir au loin pour défendre les intérêts de la Nation, protéger les ressortissants français ou honorer les responsabilités comme les engagements internationaux de la France, une argumentation appelant l’adhésion au-delà des partis.
Toutes les opérations extérieures dont la « régularisation » a été soumise au vote ont recueilli l’assentiment du Parlement, et les interventions menées ultérieurement en Libye, au Mali ou en Irak n’ont pas souffert de la révision constitutionnelle. Le consensus n’est pourtant pas une évidence, comme l’ont illustré les résultats mitigés du vote relatif à la prolongation de l'intervention des forces armées françaises en Afghanistan, malgré l’appel de Nicolas Sarkozy à la représentation nationale pour un soutien clair « à nos soldats et au peuple afghan ».
Quelques députés se sont interrogés par les restrictions imposées par le troisième alinéa de l’article 35 stipulant que la prolongation de l’intervention à l’étranger est soumise à l’autorisation du Parlement lorsque la durée de celle-ci « excède quatre mois ». Le 10 octobre 2017, le Premier Ministre confirmait la clarté de ces dispositions qui « ne sauraient être lues comme imposant le renouvellement de la consultation du Parlement tous les quatre mois lorsque l'intervention extérieure des forces armées se prolonge sur une longue période ».
A la lumière de l’actualisation stratégique 2021, le ministère des armées a confirmé la pertinence des choix inhérents à la loi de programmation militaire 2019 – 2025. Si les responsables militaires rappellent qu’un conflit de haute intensité redevient envisageable et qu’il est nécessaire de s’y préparer, ils ne remettent à aucun moment en cause les orientations précédentes qui ont permis de disposer d’une capacité d’intervention immédiate qui a fait ses preuves durant l’opération Serval et suscité l’admiration et l’envie des Alliés.
Les six fonctions stratégiques détaillées par la revue nationale stratégique (RNS) de novembre 2022 induisent les capacités des forces armées françaises qui, en matière de prévention et d’intervention, doivent réagir sans délai en fonction de l’émergence des nouvelles menaces, sans attendre l’aval d’un pouvoir législatif moins au fait des réalités. L’« accélération de la dégradation globale » de l’environnement stratégique soulignée par la RNS a naturellement imposé parmi d’autres objectifs celui de faire de la France un « partenaire de souveraineté fiable ».
Indissociable de la fonction prévention, la fonction intervention sert trois objectifs : assurer la protection des ressortissants français à l’étranger, ce qui conduisit au largage des parachutistes sur Kolwezi ; défendre les intérêts nationaux prioritaires et ceux des partenaires et alliés, à l’origine des déploiements en Afghanistan ; être à la hauteur des responsabilités internationales de la France, membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, illustré par les multiples participations aux opérations de maintien de la paix au Liban et ailleurs.
Dans le prolongement de la question parlementaire posée en 2017, une proposition de loi constitutionnelle « visant à soumettre l’envoi de militaires à l’étranger à l’autorisation du Parlement » a été déposée le jeudi 16 janvier 2025 et attend toujours d’être examinée par la commission des lois de l’Assemblée nationale. Avant d’évoquer « tout départ de nos militaires », les auteurs auraient pu consulter un rapport d’information enregistré le 20 mai 2015 qui consacre un long chapitre au « cas de la Marine » en s’interrogeant sur le contour des opérations extérieures.
Les membres de la mission d’information constituée sur le thème « engagement et diplomatie : quelle doctrine pour nos interventions militaires ?» observent que ce contour est « difficile à définir s’agissant de la marine [pour qui] se trouver déployée en dehors des frontières nationales [constitue] la raison d’être ». Ce constat est illustré par la présentation du déploiement des armées françaises dans le monde et l’existence des onglets « missions récurrentes » et « autres missions maritimes » regroupant les nombreux bâtiments hors de leur port base.
Face à un contexte stratégique qui n’a jamais été aussi dégradé, la France dispose d’un atout majeur au travers de ses forces armées dont le format a permis de mener avec succès de multiples interventions militaires ordonnées de manière régalienne par le pouvoir exécutif. Soumis à la pression de l’opinion publique et à une information surmédiatisée, les parlementaires sont parfois amenés à critiquer la pertinence des décisions prises par le Président et son Gouvernement, mais très rarement lorsqu’il s’agit de la Marine nationale et de sa raison d’être.
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